加快構建中國特色數據基礎制度體系
促進全體人民共享數字經濟發(fā)展紅利
國家發(fā)展和改革委員會
當前，數據已經成為數字經濟時代的基礎性資源、重要生產力和關鍵生產要素。習近平總書記強調，數據基礎制度建設事關國家發(fā)展和安全大局，要統(tǒng)籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。近日，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），系統(tǒng)性布局了數據基礎制度體系的“四梁八柱”，歷史性繪制了數據要素發(fā)展的長遠藍圖，具有里程碑式的重要意義。我們要認真學習貫徹習近平總書記重要講話精神，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，通過一系列細化制度舉措，扎實推進“數據二十條”部署的各項任務落實落細，充分激活數據要素潛能，做強做優(yōu)做大數字經濟，增強經濟發(fā)展新動能，構筑國家競爭新優(yōu)勢。
一、深刻認識構建數據基礎制度體系的重大意義
從社會發(fā)展史看，人類經歷了農業(yè)革命、工業(yè)革命，正在經歷信息革命。信息革命帶來了生產力發(fā)展的一次“質的飛躍”，而這次“飛躍”，主要特征之一就是數據要素帶來的變革性影響。過去10年，以大數據、云計算、人工智能等為代表的新一輪信息技術迅猛發(fā)展，數字經濟正以前所未有的深度和廣度參與社會生產生活，數據生產力得到顯著發(fā)展。
生產力的新發(fā)展，客觀上要求生產關系的新進步。構建數據基礎制度體系，與時俱進地調整與數字生產力發(fā)展相適應的生產關系，是新時代我國改革開放事業(yè)持續(xù)向縱深推進的標志性、全局性、戰(zhàn)略性舉措，是立足我國國情、準確把握時代發(fā)展規(guī)律提出的重大理論創(chuàng)新，意義重大、影響深遠。
加快構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展的必然之舉。黨的二十大報告指出，高質量發(fā)展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。習近平總書記強調，構建新發(fā)展格局的重要任務是增強經濟發(fā)展動能、暢通經濟循環(huán)。與其他生產要素相比，數據具有可復制、非消耗、邊際成本接近于零等新特性，打破了自然資源有限供給對增長的制約，能夠為經濟轉型升級提供不竭動力。同時，數據對其他生產要素具有放大、疊加、倍增作用，可以推動資源快捷流動、市場主體加速融合，提升經濟社會各領域資源配置效能。構建數據基礎制度體系，明確數據產權、流通、分配、治理等規(guī)則規(guī)范，解決數據誰能用、怎么用等關鍵問題，推動數據要素市場規(guī)范化、制度化建設，促進數據合規(guī)高效流通使用，提升數據要素市場化配置效率，激活數據要素價值，不僅有利于提高全要素生產率，增強經濟發(fā)展動能，加快推進質量變革、效率變革、動力變革，而且有利于賦能實體經濟，促成新舊動能加快轉換，是改造提升傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級的新支點，成為構建現代化經濟體系的重要引擎。
助力實現國家治理體系和治理能力現代化、譜寫“中國之治”的重要內容。黨的二十大報告明確提出，到2035年要基本實現國家治理體系和治理能力現代化。我們對土地、勞動力、技術、資本等生產要素的治理，已有較長的歷史和較為豐富的經驗，但是對數據要素的認識相對粗淺，尚在不斷深化過程中。由于數據自身具有無形性、負外部性、難以追溯等特點，數據在采集、傳輸、存儲、使用、刪除、銷毀等全生命周期中都存在需要關注的潛在問題風險。傳統(tǒng)治理模式和手段難以跟上數據流通應用的實際需要，條塊分割的行業(yè)和屬地治理模式難以適應數據要素跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨層級流通交易的治理需求，線下治理難以滿足數據要素市場線上線下一體化發(fā)展趨勢。構建數據基礎制度體系，補齊數據要素協(xié)同治理制度短板，有利于支撐構建符合數字生產力發(fā)展需要的治理機制，助力實現國家治理體系和治理能力現代化。
增進人民福祉、促進共同富裕的關鍵舉措。黨的二十大報告提出，要提高人民生活品質，扎實推進共同富裕。分配制度是促進共同富裕的基礎性制度。改革開放以來，我國創(chuàng)造性地提出以按勞分配為主體、多種分配方式并存的收入分配制度，把按勞分配和按生產要素分配結合起來，并先后將資本、技術、管理、數據等納入要素參與分配。前幾種要素都是順應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，在借鑒西方經驗基礎上逐步深化改革的成果，而提出數據要素參與分配是中國共產黨準確把握工業(yè)經濟向數字經濟轉型發(fā)展趨勢，率先在國際上提出的重大理論創(chuàng)新和突破。數據要素天然具有非稀缺性、非獨占性，可被多方共同使用，彼此之間互不影響，同時可以跨界發(fā)展，打破時空限制，這為通過分配機制統(tǒng)籌兼顧效率與公平、促進全體人民共享數字經濟發(fā)展紅利、實現共同富裕帶來了新契機。同時，這也是發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，推動馬克思主義理論在網絡強國、數字中國建設中與時俱進的一次開創(chuàng)性探索和實踐。
促進全球共同發(fā)展繁榮、推動構建人類命運共同體的世界性課題。黨的二十大報告提出，構建人類命運共同體是世界各國人民前途所在。加強數字經濟國際合作，推動全球數字治理變革，有利于數字技術融合創(chuàng)新、加快全球要素資源重組、助力國際貿易和世界經濟發(fā)展，符合人類命運共同體重要理念，順應信息時代發(fā)展潮流和人類社會發(fā)展大勢。當前，數據要素正成為全球數字經濟開放與合作的重要紐帶，全球數字經濟開放合作正進入數字技術和國際貿易深度融合的發(fā)展階段。2021年，全球跨境數字服務貿易規(guī)模達3.86萬億美元，在服務貿易中的占比達到63.3%。構建數據基礎制度體系，有利于推動數據要素有序跨境流通，系統(tǒng)提出全球數字治理的中國方案，發(fā)出中國聲音，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，有利于構建更加公平合理、開放包容、安全穩(wěn)定、富有生機活力的網絡空間，在日趨激烈的國際競爭中掌握發(fā)展主動權。
二、準確把握構建數據基礎制度體系的總體要求
當前，我國數據要素市場發(fā)展尚處于起步階段，數據要素新特征十分復雜，對傳統(tǒng)產權、流通等制度規(guī)范提出新的挑戰(zhàn)，成為制約數據要素價值釋放的關鍵，在全球范圍內尚無成熟的解決方案。我們要認真學習、全面領會習近平總書記關于數據要素的重要論述，堅持改革創(chuàng)新、系統(tǒng)謀劃，準確把握發(fā)展和安全、政府和市場、中央和地方、包容和審慎等四個方面關系，統(tǒng)籌構建數據基礎制度體系。
統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，樹牢底線思維、系統(tǒng)思維。數據作為生產要素大規(guī)模使用具有“雙刃劍”效應。一方面，數據是數字化、網絡化、智能化的基礎，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環(huán)節(jié)，深刻改變著生產方式、生活方式和社會治理方式。近年來我國數字經濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，總體規(guī)模連續(xù)多年位居世界第二，以數據為關鍵要素的數字經濟已經成為高質量發(fā)展的新引擎、新動能。另一方面，數據承載著人類活動形成的信息，構成社會空間的數字鏡像，同時也包含著大量個人隱私、商業(yè)秘密等。當前，我國已出臺《網絡安全法》、《數據安全法》、《個人信息保護法》等法律法規(guī)，初步搭建起網絡安全、數據安全、個人信息保護的基本框架體系，設置了數據安全的基本底線。我們要趨利避害，設置好數據要素市場發(fā)展的“紅綠燈”，把必須管住的管到位，對可以探索創(chuàng)新的領域保持政策彈性，在守住底線前提下給市場主體留有試錯空間，充分激發(fā)數據要素活力。
發(fā)揮好政府和市場“兩只手”作用，體現效率、促進公平。優(yōu)化生產要素配置，離不開有效市場和有為政府這“兩只手”共同發(fā)揮作用。構建超大規(guī)模數據要素市場，要處理好政府和市場的關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府引導和調節(jié)作用。在政府側，堅持有序引導和規(guī)范發(fā)展，守住安全底線，明確監(jiān)管紅線，打造良好數據要素市場發(fā)展環(huán)境；在市場側，樹立企業(yè)責任意識和自律意識，強化社會責任和內生治理機制。促進形成有效市場和有為政府相結合的數據要素治理格局，避免數據要素市場發(fā)展陷入“一放就亂、一管就死”怪圈。
引導好中央和地方兩個積極性，上下一盤棋，統(tǒng)一大市場。隨著我國數字經濟快速發(fā)展，一些地方從發(fā)揮數據要素作用出發(fā)，創(chuàng)造性先行先試，研究出臺地方性數據條例，探索建設數據交易場所，發(fā)揮了積極作用。在數據基礎制度落地過程中，要進一步加強統(tǒng)籌部門和地方力量。一方面，鼓勵有條件的地方在數據產權制度實踐、數據要素市場發(fā)展、做大做強數據要素型企業(yè)等方面敢闖敢試，鼓勵守住底線、狠抓改革創(chuàng)新、重抓推進落實；另一方面，要堅持全國數據要素市場化改革“一盤棋”系統(tǒng)推進，充分發(fā)揮數字經濟發(fā)展跨部門協(xié)調機制作用，形成各地區(qū)各部門齊抓共管的工作格局，防范各自為政、畫地為牢，防止各區(qū)域形成彼此割裂的“小市場”。
傳遞好包容和審慎兩種態(tài)度，堅持穩(wěn)中求進總基調。新事物往往伴隨巨大不確定性，要在寬松的創(chuàng)新環(huán)境和嚴格的底線守護中實現穩(wěn)步發(fā)展。目前，各國對數據的認識還不統(tǒng)一，數據要素確權、定價、交易、監(jiān)管等配套制度尚未成型，處于“摸著石頭過河”的階段，對數據要素市場化配置規(guī)律的認識還有待進一步深化。同時，數據基礎制度改革“牽一發(fā)而動全身”，涉及經濟轉型、社會穩(wěn)定、國家安全等方方面面，與廣大人民群眾切身利益息息相關，在落地過程中將會面對更多的挑戰(zhàn)和不確定性。我們要充分尊重和認識數據產權、流通、交易、分配、治理、安全的基本規(guī)律，在實踐中完善，在探索中發(fā)展。加快構建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同治理模式，強化分行業(yè)監(jiān)管和跨行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，以小步快跑、迭代創(chuàng)新的節(jié)奏，在實踐中闖出一條具有中國特色的數據治理和發(fā)展之路。
三、深入推進數據基礎制度體系構建的重點任務
我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，堅持問題導向，遵循發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新制度安排，聚焦“數據二十條”描繪的數據要素發(fā)展藍圖，久久為功、善作善成，扎實推進一批國際先進的高水平數據基礎制度。
著力建立數據產權制度。推動數據產權結構性分置，跳出所有權思維定式，聚焦數據在采集、收集、加工使用、交易、應用全過程中各參與方的權利，通過建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”，強化數據加工使用權，放活數據產品經營權，加快數據產權登記制度體系建設，為推動數據有序流轉、鼓勵數據開發(fā)利用、引導數據產品交易、釋放數據要素價值提供制度保障。推動公共數據確權授權，加大公共數據開放共享和開發(fā)利用，發(fā)揮公共數據在數據要素開發(fā)利用中的基礎性、引領性、示范性作用。推動個人數據確權授權，探索個人數據在個人信息保護法框架下合規(guī)使用的方法路徑，回應個人用戶和數據處理者的普遍關切。推動企業(yè)數據確權授權，保障企業(yè)投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報，鼓勵企業(yè)“用數賦能”、“逐數興業(yè)”。
著力建立數據流通和交易制度。在國內外數據交易相關探索和實踐基礎上，結合數據要素特點和場內、場外交易現狀，從規(guī)則、市場、生態(tài)、跨境等四個方面提出構建適應我國制度優(yōu)勢的數據要素市場體系。聚焦當前數據交易市場建設現狀與問題，統(tǒng)籌構建數據交易場所，重點要完善功能定位、探索發(fā)展模式、優(yōu)化運行機制，堅持場內集中交易與場外分散交易相結合，形成多層次、多元化的市場交易體系。培育數據要素流通和交易服務生態(tài)，充分發(fā)揮數據商“燃料”和第三方專業(yè)服務機構“助燃劑”作用，培育一批活躍的數據要素市場主體。構建數據安全合規(guī)有序跨境流通機制，積極探索離岸數據流通和服務外包等新模式，探索在數據安全保護法框架下數據跨境流動的合規(guī)方式，助力我國企業(yè)“走出去”和境外數據“引進來”。
著力建立數據收益分配制度。健全數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，以促進數據開發(fā)利用為出發(fā)點，肯定數據處理者的勞動價值創(chuàng)造，著重保護數據要素各參與方的投入產出收益，牢固樹立“勞動創(chuàng)造價值”的數據觀。更好發(fā)揮政府在數據要素收益分配中的調節(jié)作用，踐行發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的理念，讓數據要素價值惠及更廣大人民群眾，實現數據之上多元的利益主體“各得其所”，促進收入分配更合理、更有序。同時，要扶持中小企業(yè)“用數賦能”，防止和依法規(guī)制資本挾持數據產生的無序擴張和市場壟斷等問題，助力實現“業(yè)者有其數、數者有其得”。
著力建立數據要素治理制度。創(chuàng)新政府數據治理機制，既要鼓勵企業(yè)在數據要素應用上的首創(chuàng)精神，又要建立有效的“數據沙箱”機制防范化解重大風險，著力避免“管死不放”和“放而不管”兩種極端，把統(tǒng)籌發(fā)展和安全的理念落實到具體工作中。壓實企業(yè)的數據治理責任，使其承擔的社會責任與擁有的權益相匹配，避免片面追求企業(yè)利益最大化的現象影響社會公共利益。針對數據要素涉及主體多、流通快、管理難等特征，鼓勵發(fā)揮數據要素領域行業(yè)協(xié)會作用，加快形成社會力量多方參與的協(xié)同治理體系，引導基層政府、市場、社會組織與民眾等數據相關主體，通過互動、協(xié)商、合作，實現對數據要素的共同治理，促進數據要素治理體制機制最優(yōu)化。
構建系統(tǒng)完備的數據要素制度體系并非一蹴而就，是一項長期、復雜的系統(tǒng)工程。要進一步解放思想，加強統(tǒng)籌推進，強化任務落實，創(chuàng)新政策支持，鼓勵有條件的地方和行業(yè)在機制、路徑、模式探索等方面開展先行先試，積累實踐經驗。在此基礎上，穩(wěn)步構建以“數據二十條”為綱領的“1+N”制度體系，進一步完善數據產權界定、數據市場體系建設等制度和政策，更好構建完善我國數據基礎制度體系，為推進中國式現代化、實現中華民族偉大復興提供堅實的體系化制度支撐。
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